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"Rechtliche Aspekte des Immissionsschutzes bei
ständig unkontrolliert zunehmenden EMF-Expositionen
(öffentliche Anhörung im Bundestag am 27.2.2013)"



Auszüge aus den Seiten 1 - 6 des Beitrages:

Schriftliche Stellungnahme zur öffentlichen Anhörung zur Verordnung der Bundesregierung "Verordnung zur Änderung der Vorschriften über elektromagnetische Felder und das telekommunikationsrechtliche Nachweisverfahren" (Bundestagsdrucksache 17/12372) (Mittwoch, 27. Februar 2013)

von

Prof. Dr.-Ing. Wilfried Kühling (Wissenschaftlicher Beirat des BUND / Vorsitzender)


siehe auch
http://www.bitkom.org/files/documents/Entwurf_Leitlinien_Strahlenschutz.pdf

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2 Mangelnde Rechtsgrundlage

Der gegenwärtige Mobilfunk erfolgt durch eine gezielte, planmäßige und quasi erzwungene 24-Stunden-Dauer-Einstrahlung verschiedener Funknetze in die privaten, zum Aufenthalt dienenden Räume von Menschen hinein (sog. Indoor-Versorgung, die zum Teil bis zum 100 fachen und mehr gegenüber einer notwendigen Outdoor-Versorgung erhöht ist). Schaut man auf Art. 8 Abs. 1 EMRK (1) , so geschieht das - obwohl es danach ausdrücklich bedarf - ohne ausreichende Rechtsgrundlage, weil tatbestandlich ein bislang ungeregelter Eingriff in das Menschenrecht auf Achtung der Wohnung vorliegt (2) . Denn bisher hat kein gesellschaftlich/parlamentarisch abgewogener, gerechter Interessenausgleich stattgefunden, in dem die Verhältnismäßigkeit zwischen möglichen Risiken und Gefahren (bzw. dem erforderlichen Schutz der Gesundheit und der Umwelt) auf der einen und dem Nutzen der Mobilfunktechnik (soziale/wirtschaftliche Belange) auf der anderen Seite geklärt wurde (Güterabwägung). In vielen Fällen erfolgt die Permanent-Bestrahlung auch gegen den entschiedenen Willen von Wohnungsinhabern.

Selbst die zuständigen Behörden (SSK, BfS) vermissen eine ausreichende Rechtsgrundlage für den Einsatz nichtionisierender Strahlung und den darauf beruhenden Betrieb der gegenwärtigen Funktechnik. Die Bevölkerung wird einer "unkontrollierten Exposition ausgesetzt" (3) :

"In Deutschland fehlt derzeit eine allgemeine Rechtsgrundlage für den Strahlenschutz der Bevölkerung bei nichtionisierender Strahlung. In einzelnen Frequenzbereichen bestehende Regelungen () können diese Lücke nicht umfassend schließen. Sie regeln nur einzelne Quellen (). Die im Rahmen von europäischen Normen vorliegenden Empfehlungen werden den Anforderungen, die an Strahlenschutzregelungen zu stellen sind, nicht gerecht. So können z. B. nach diesen Normen einzelne Geräte in ihrer Umgebung Immissionen hervorrufen, welche die Grenzwertempfehlungen voll ausschöpfen. () Die Folge ist, dass, von wenigen Ausnahmen abgesehen, eine weitgehend unkontrollierte Exposition der Bevölkerung stattfindet."


Sollte der Bundesgesetzgeber hier untätig bleiben, stünde den Ländern das Recht zu, unvollständige Regelungen der 26. BImSchV eigenständig zu "verschärfen" (4) . Dies könnte wie bei Regelungen zur Luftbelastung in Innenräumen zu einem gewissen Wildwuchs führen und sicherlich nicht gewollt sein. Auch die Gemeinden könnten und müssten dann verstärkt mit Mobilfunkkonzepten, wie sie nach Auffassung (auch) des Bundesverwaltungsgerichts zulässig sind (2012), Wohngebiete ohne Mobilfunkmasten und mit Strahlenminimierung planen. Durch den Verordnungsentwurf wird auch die Verfassung (Art. 20a GG) übergangen, wo der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen und der Tiere "durch die Gesetzgebung" eingefordert wird. Die völlige "Flutung" der gesamten Landschaft einschließlich aller Innenräume von Gebäuden mit 14 Mobilfunknetzen bedeutet einen Eingriff in das natürliche elektromagnetische Geschehen der Natur und damit in den Naturhaushalt. Die Gefahr genetischer (vererbbarer) Schäden an Zellen und Spermien bedroht auch nachfolgende Generationen im Sinne der Bestimmung. Dieser Bedrohung trägt der Verordnungsentwurf entgegen dem Anspruch der Verfassung in keiner Weise Rechnung. Die das Leben erst möglich machenden elektrischen und magnetischen Felder werden zunehmend und in einer solchen Intensität durch technische/anthropogene Felder überlagert, dass biologische Systeme zunehmend kollabieren (dies betrifft auch den Schutz der Vegetation und Tierwelt, was bisher weit gehend ausgeblendet wird) (5) .

Die rechtliche Unsicherheit betrifft auch die angestrebte Versorgung mit funkbasierten Geräten zur Verbrauchssteuerung (sog. Smart Meter mit Funksendern) innerhalb von Gebäuden. Hier geht es gar nicht um "Mobilität" durch Funk, sondern um die "bequeme" Vernetzung stationärer Anlagen mit einer enormen Steigerung der Strahlenbelastung durch (Mobilfunk-)Sender in der eigenen Wohnung. Zugleich führen Smart Meter passiv zur "Super- Indoor-Versorgung" von außen, weil die Funkzähler auch im tiefsten Keller erreicht werden müssen, wohin bisher noch nicht gesendet wurde.

Die eingangs angesprochene Zunahme der Exposition der gesamten Bevölkerung in Form einer Langzeiteinwirkung stellt wegen der nachweislichen Beeinflussung von Gehirn und Nerven sowie der ausgesprochenen Krebswarnung der WHO (IARC) kein "vernachlässigbares Restrisiko" mehr dar und macht deshalb Schutz und Vorsorge auch durch Vermeidung und Minimierung unabweisbar. Ein die rechtlichen und gesellschaftlichen Grundfragen klärendes, umfassendes "EMF-Gesetz" ist dringend erforderlich.

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3 Hochfrequenz

Neue Erkenntnisse erfordern einen rechtssicheren und verbesserten Schutz


Der vorgelegte Entwurf reicht entgegen der Begründung nicht zur "Anpassung an neueste wissenschaftliche Erkenntnisse" (siehe Seite 1 der Drs. 17/12372 unter A. Problem und Ziel). So rügt beispielsweise die Europäische Umweltagentur (EEA) in ihrer neuen Studie (6) :



1) Beim Gesundheitsschutz gilt als Ausgangspunkt zur rechtssicheren Begründung einer Schadwirkung der sog. "adverse Effekt", in der Regel ein solcher mit Krankheitswert. Durch entsprechende Maßnahmen müssen adverse Effekte ausgeschlossen werden (so das deutsche Gefahrenschutzrecht). Insbesondere bei langfristig einwirkenden, nicht akut toxisch wirkenden Noxen ist aber eine entsprechende Beweisführung oft schwierig, so auch bei den nicht-thermischen Effekten elektromagnetischer Felder. Zwangsläufig bleibt also ein Beurteilungsspielraum, für den hier die VDI-Definition zur Adversität anwendbar ist. Die VDI-Richtlinie 2308 (7) begründet eine größere Bandbreite bei der Beurteilung von Wirkungen. Bei der Fülle der vorliegenden Belege von Wirkungen (auf die hier nicht im einzelnen eingegangen werden kann, siehe z. B. auch den aktuellen Bioinitiative Report (8) kann begründet werden, dass die zur Ableitung eines Grenzwerts herangezogenen Effekte und Risiken (auch aus der Sicht des Gesetzgebers) zumindest als unerwünscht und damit als advers bewertet werden können. Das Bundes-Immissionsschutzgesetz lässt schon "erhebliche Belästigungen" genügen (§ 3 Abs. 1 BImSchG), um schädliche Umwelteinwirkungen anzunehmen. Der Gesetz- oder Verordnungsgeber hat im Übrigen ein weites Entscheidungsermessen und ist nicht nur an medizinische/naturwissenschaftliche Aussagen gebunden, sondern kann zur umfassenden Vorsorge spürbar einschränkende Maßnahmen verordnen. Das hat das BVerfG hinsichtlich der Gentechnologie bereits zum Ausdruck gebracht (2011). Zumal es bisher keine Grundentscheidung darüber gibt, welches konkrete Risiko (beispielsweise durch eine Technologie) als verhältnismäßig und tolerabel anzusehen ist. Siehe hierzu auch oben unter Kap. 2 sowie die ausführlichen Ausarbeitungen der Risikokommission (9) , die entsprechende Grundlagen erarbeitet hat und Verfahrensweisen vorschlägt.

2) Die bisher geübte Verkürzung des wissenschaftlichen Nachweises bei umweltmedizinischen oder ökotoxikologischen Wirkungsuntersuchungen auf lediglich einen an die Kenntnis des Wirkungsmechanismus geknüpften kausalen Zusammenhangs zwischen einer Schadkomponente und deren Wirkung im Organismus, kann seit geraumer Zeit nicht mehr als wissenschaftlicher Stand der Erkenntnis gelten. Ein solcher Nachweis wurde bei der Vorsorge im Bereich Niederfrequenz, wo ebenfalls kein Wirkungsmechanismus bekannt ist, zu Recht weder verlangt noch eingehalten. Vielmehr genügt die wissenschaftlich gesicherte Beobachtung konsistenter Schadwirkungen durch die Exposition.

Längst ist zudem bekannt, dass am Beispiel der stofflichen Noxen die Exposition gegenüber verschiedenen Einflussfaktoren die Wirkung zum Teil drastisch verstärkt (10) . Die Begründung bei der Ableitung von Bewertungsmaßstäben anhand lediglich isoliert betrachteter Noxen ist also höchst fragwürdig und auch wissenschaftlich unhaltbar geworden. Auch die EUKommission hinterfragt inzwischen den Nachweis einer kausalen Ursache-Wirkungs-Beziehung bei einer einzelnen Noxe als Voraussetzung einer validen Grenzwertfindung (11) . Gerade das begründbare Wirkungsmuster "oxidativer Stress" (12) verlangt aufgrund des komplexen Wirkungsgefüges eine über den kausalen Bezug hinausgehende Beurteilung.

Die Feststellung im 5. Mobilfunkbericht der Bundesregierung (Drs. 17/12027 vom 03.01.2013, S. 2), wonach die WHO-Entscheidung zur möglicherweise krebserregenden Wirkung der Mobilfunkstrahlung dahingehend herabgestuft wird, dass diese nur unzureichend bzw. nicht durch experimentelle Befunde gestützt werden könne, kann folglich schon deshalb nicht ausschlaggebend und für den Gesetzgeber bindend sein. Sie trifft außerdem angesichts einer Vielzahl experimenteller Studien nicht zu. In Betracht zu ziehen ist insoweit ferner die Krebsstatistik, z. B. eine jüngst berichtete Verdoppelung der Gehirntumore in Dänemark binnen 10 Jahren. Hier ist, wie auch zur Niederfrequenz ausgedrückt, der Gesetzgeber in seiner Schutzfunktion für die Bürgerinnen und Bürger nicht nur gefordert, sondern auch frei, um die bislang nicht abschätzbaren langfristigen Wirkungen und unzureichend untersuchten Effekte bei Kindern ausreichend zu berücksichtigen. Zumindest sind diese Effekte als zwingender Beleg für eine aktive Vorsorgepolitik anzusetzen, zumal Zweifel an der Tauglichkeit der Grenzwerte für Kinder unter 1,5 m Körpergröße entstanden sind.

Fehlende Vorsorge

Wenn man der vorgenannten Begründung zur Umsetzung des immissionsschutzrechtlichen Schutzgrundsatzes nicht folgt, wäre zwingend die Umsetzung des immissionsschutzrechtlichen Vorsorgegrundsatzes geboten. Denn mit Vorsorge soll auf offene Fragen der

Bewertung des wissenschaftlichen Erkenntnisstands reagiert werden (13) . Bei Vorsorge geht es stets darum, theoretisch mögliche bzw. vermutete und nicht wie bei der Gefahrenabwehr hinreichend wahrscheinliche Umweltschäden zu vermeiden, man spricht hier vom Besorgnispotenzial (14) . Also müssen die bereits heute bekannten Wirkungen durch EMF, die nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen werden können, auch aus verfassungsrechtlicher Sicht aufgefangen werden. Denn bereits die Gefährdung von Leben und Gesundheit kann eine Grundrechtsbeeinträchtigung im Sinne von Art. 2 Abs. 2 GG darstellen (15) . Die heute bekannten erhöhten Risiken zählen hierzu.

Ausweislich der Begründung zur 26. BImSchV vom 16. Dezember 1996 hat der Verordnungsgeber aber darauf verzichtet, Anforderungen zur Vorsorge und zum Schutz vor nicht-thermischen Wirkungen durch elektromagnetische Felder aufzunehmen. Dadurch ist quasi ein rechtsfreier Raum entstanden, in dem kein Rechtsschutz geltend gemacht werden kann. Lediglich der Schutzanspruch vor thermischen Wirkungen durch hochfrequente Felder ist bisher in § 2 der 26. BImSchV festgelegt.

Der aktuelle Verordnungsentwurf täuscht meines Erachtens, wenn bereits im 2. Satz der Begründung (Teil A) gesagt wird, die Verordnung diene dem Schutz und der Vorsorge vor schädlichen Umwelteinwirkungen. Tatsächlich ist die Vorsorge für den Bereich Hochfrequenz aber nicht etabliert (lediglich für Niederfrequenz- und Gleichstromanlagen). Vorsorge damit zu begründen, dass nur ein Bruchteil von Grenzwerten ausgeschöpft würde, zeugt von völligem Unverständnis der Sach- und Rechtslage.

Allein aufgrund der Aussage im 5. Mobilfunkbericht der Bundesregierung (Drs. 17/12027 vom 03.01.2013) sind aber zwingend Vorsorgemaßnahmen in der Verordnung erforderlich bzw. überfällig (s. S. 2):

"Wissenschaftliche Unsicherheiten bestehen allerdings noch hinsichtlich der Frage nach möglichen Langzeitrisiken bei intensiver Handynutzung über mehr als 10 Jahre. Außerdem könnten Kinder empfindlicher auf hochfrequente elektromagnetische Felder reagieren als Erwachsene. Die Bundesregierung sieht weiterhin Forschungsbedarf zur Klärung dieser offenen Fragen."


Vorsorge verlangt aber, dass bei Wirkungen, die nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen werden können, rechtliche Maßnahmen verordnet werden können, ja müssen. Dies liegt einzig und allein in der Verantwortung des Gesetzgebers, und nicht in der #DF0000 des Wissenschaftlers! Denn die Wissenschaft kann die Frage einer noch tolerablen Wirkung grundsätzlich nicht beantworten, dies kann nur das Ergebnis einer Güterabwägung aller gesellschaftlichen Kräfte sein. Insofern ist der Gesetzgeber in der Pflicht, auch bei Unsicherheit wissenschaftlicher Erkenntnisse und gegebener Interpretationsspielräume abzuwägen. Andere Staaten sind hier offensichtlich weiter und nehmen ihre politische Verantwortung für die Gesellschaft deutlicher wahr (16) .

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Fußnoten (1) - (16):

(1) EGMR, Entscheidung vom 3.7.2007 - 32015/02 -; NVwZ 2008, 1215. Dass das Gericht die Indoor- Versorgung für ebenso unvermeidlich wie auch harmlos hielt und deshalb das Begehren im Ergebnis abwies, ändert am Tatbestand des "Eingriffs" und der Notwendigkeit nichts, nach heutigem Erkenntnisstand zu bewerten, ob er gerechtfertigt sein kann und ein ermächtigendes Gesetz erfordert (Art. 8 II EMRK)
(2) Budzinski, B. I. (2011): Von der Versorgung ohne Auftrag zur Bestrahlung ohne Gesetz. In: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ), 2011, Heft 19, S. 1165/1166
(3) Positionsbestimmung des BfS zu Fragen des Strahlenschutzes "Leitlinien Strahlenschutz" vom 01.06.2005, S. 42 ff./44, abrufbar: www.bitkom.org/files/documents/Entwurf_Leitlinien_Strahlenschutz
(4) Budzinski, B. I. (2008): Schutz ohne Vorsorge durch die 26. Bundesimmissionsschutzverordnung - oder schützende Vorsorge durch gemeindliche Bauleitplanung? NuR 30 (2008): 535-544, 535). Ich
(5) Näher hierzu: Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V. (BUND): Für zukunftsfähige Funktechnologien - Begründungen und Forderungen zur Begrenzung der Gefahren und Risiken durch hochfrequente elektromagnetische Felder, Positionen 46, Oktober 2008.
(6) Siehe neuen Volume II von "Späte Lehren aus frühen Warnungen" ( http://www.eea.europa.eu/publications/late-lessons-2 ).
(7) VDI 2308 Bl. 1 Abschätzung des gesundheitlichen Risikos im Immissionsschutz, Juni 2009
(8) Siehe: http://www.bioinitiative.org/table-of-contents/
(9) Ad hoc-Kommission "Neuordnung der Verfahren und Organisationsstrukturen zur Risikobewertung und Standardsetzung im gesundheitlichen Umweltschutz der Bundesrepublik Deutschland" im Rahmen des gemeinsamen Aktionsprogramms "Umwelt und Gesundheit" der BUNDESMINISTERIEN FÜR UMWELT, NATURSCHUTZ UND REAKTORSICHERHEIT sowie GESUNDHEIT, Berlin
(10) Kühling, W. (2012): Die Mehrfachbelastung durch Immissionen erfordert einen Paradigmenwechsel bei Grenzwert- und Entscheidungsfindungen. In: Immissionsschutz 03.12, 17. Jg., S. 125-131
(11) EU 2012, Europäische Kommission 31.5.2012, Mitteilung der Kommission an den Rat: Kombinationswirkungen von Chemikalien, Chemische Mischungen (COM(2012) 252 final)
(12) Warnke, U.: Ein initialer Mechanismus zu Schädigungseffekten durch Magnetfelder bei gleichzeitig einwirkender Hochfrequenz des Mobil- und Kommunikationsfunks, in: umwelt - medizin - gesellschaft 22 (2009) S. 210-232
(13) Geschwentner, D. & Pölzl, C.: Ausbau der Stromübertragungsnetze aus Sicht des Strahlenschutzes. UMID. Umwelt und Mensch - Informationsdienst, Nr. 3/2011, Herausgeber: Bundesamt für Strahlenschutz (BfS), Bundesinstitut für Risikobewertung (BfR), Robert Koch-Institut (RKI), Umweltbundesamt (UBA)
(14) Siehe z. B. Peter M. Wiedemann, Cornelia R. Karger: Möglichkeiten und Grenzen der Risikofrüherkennung, in: Risikoregulierung bei unsicherem Wissen: Diskurse und Lösungsansätze - Dokumentation zum TAB-Workshop "Die Weiterentwicklung des gesundheitlichen Verbraucherschutzes als ressortübergreifende Aufgabe" TAB-Diskussionspapier 11, März 2005)
(15) BVerfGE 51, 324/346 f; 66, 39/58
(16) Bundesamt für Umwelt Schweiz (2009): Niederfrequente Magnetfelder und Krebs. Bewertung von wissenschaftlichen Studien im Niedrigdosisbereich. Abrufbar: www.bafu.admin.ch/publikationen/publikation/01511/index.html?lang=de



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